“十二五”時期，我國經濟社會發展進入轉型階段，環境質量改善等成為公眾關注的熱點。環境管理戰略轉型進入關鍵期。如何應對環境保護工作的新形勢和新挑戰？如何建立與經濟社會和環境形勢發展相適應的環境管理模式？本報特邀相關專家撰寫此文，以饗讀者。
不同的經濟社會發展階段，所帶來的主要環境問題會有所差異，決定了環境管理要做出相應轉變。
“十二五”時期是我國實現全面建設小康社會的關鍵時期，經濟社會發展已進入轉型期。環境保護面臨著新的形勢與問題，呈現一些新特征、新趨勢。以實現環境目標為導向的環境管理相應進入調整的重要轉折期，應未雨綢繆，加快轉型和變革速度，建立與經濟社會和環境形勢發展需求相適應的環境管理模式，以有效應對經濟、社會、環境轉型所帶來的挑戰。
“十二五”是環境管理戰略轉型關鍵期
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經濟發展態勢要求環境管理轉型已刻不容緩。社會對環境需求轉型要求環境管理轉型要提前謀劃。環境管理滯后于環境問題轉變的速度，迫切需要加快環境管理戰略轉型。
“十二五”時期既是我國經濟體制、社會體制改革的深入期，也是環境管理由污染控制轉向質量改善目標的過渡期和敏感期。經濟社會與環境問題都在發生轉變，各種矛盾加劇。要做到精準有效地解決環境問題，環境管理必然要提早開展戰略儲備，主動轉型，建立與正在或可能出現的環境問題相適應的環境管理機制。
經濟發展態勢要求環境管理轉型已刻不容緩。經歷了30年的高速發展，“十二五”時期，我國的經濟穩定增長已面臨一些深層次障礙，處于能否跨過中等收入陷阱和轉型陷阱的重要節點。同時，新的增長點和競爭優勢亟待形成，勢必加快經濟轉型及體制改革進度。在經濟增速放緩、產業結構轉型及重化工業仍將持續增長等形勢下，環境問題將隨著經濟形態變化而不同。環境管理作為管理體制及環保事業的一部分，要做出積極調整。
一是在內需成為經濟增長的主要動力預期下，可能引發消費型、生活型等環境污染問題。如機動車消費增長導致城市群、區域性大氣灰霾、光化學煙霧等二次污染問題顯現；信息化加快及電子產品的升級換代，帶來重金屬、有毒有害污染物等的增加。
二是“十二五”時期，我國產業結構升級，高新技術產業及第三產業發展步伐加快，帶來環境問題的轉型。如光伏產業等高新技術產業帶來了較嚴重的環境污染。這一時期仍是工業化、重化工業發展持續推進期，累積型、長期型、復合型的環境污染問題正集中顯現，新老環境問題交織，環境問題更加復雜，環境壓力更加巨大。
社會對環境需求的轉型要求環境管理轉型提前謀劃。“十二五”時期是實現小康社會建設和向高等收入國家行列邁進的加速期。社會對環境質量改善和人體健康的需求意愿更加強烈，對環境質量改善速度的期待迅速提高。“十二五”時期也是社會矛盾凸顯期，社會對環境污染、環境違法的“零容忍”態度，決定群體性環境事件也將在這一時期明顯增多。環境保護面臨著多方面的壓力，缺乏緩沖空間，處于環境風險高發期與并發期。
但我國環境風險防控基礎非常薄弱，已有的環境風險管理政策措施零散、不系統，復雜多變的環境風險問題很難通過現行的環境管理制度措施徹底解決。如總量控制與目標責任制中的常規控制指標，不能完全真實反映復雜的環境污染狀況和潛在的環境風險水平；以應急為主的環境污染事故防治體系難以實現全過程的風險防控；環境風險管理機制尚未建立，缺乏有效的管理目標與考核約束。
環境管理滯后于環境問題轉變的速度，迫切需要加快環境管理戰略轉型。伴隨著經濟社會轉型，主要的環境問題正在轉變，實現與高等收入國家、后工業化及我國小康社會目標相適應的環境質量水平的難度加大。
一是二次環境污染、區域性環境污染等問題日益凸顯。PM2.5、PM10、臭氧等二次污染物來源廣泛，形成機理復雜，難于治理。實施水、大氣污染減排時已發現污染問題轉移到土壤和地下水的現象。城市“灰霾天”日益突出，流域污染特征日趨明顯。
二是環境風險加劇，呈高發態勢。當前，我國血鉛超標，鎘、砷等重金屬污染，危險化學品，危險廢物等有毒有害物質環境風險處于高發態勢，而我國環境污染復合型、累積型、難治理等特征，導致環境風險在較長時期仍難以全面消除。
三是社會輿論和百姓訴求成為影響環境政策制定的重要因素。網絡及以網絡為依托的新媒體出現使信息傳播日益快速、多樣，極大地提升了社會對環境問題的關注度，社會輿論對環境保護的影響正日益加深。以應對公眾環境輿論和環境訴求出臺新環境政策的特征初顯。不少地區公眾的推動成為環境保護工作的主要驅動因素，具有雙重影響，給未來環境保護工作帶來巨大的挑戰。
然而，我國環境管理模式已經滯后于環境問題的轉變速度。以改善環境質量為目標的環境管理模式尚未系統建立。多環境污染物、多環境要素、區域間環境協同控制機制尚未健全。血鉛、“毒地”、面源污染、灰霾等非減排領域環境管理控制仍明顯不足。在環境決策和管理中，環境信息公開與公眾參與不足，公眾環境權益得不到充分保障。
科學把握環境管理戰略轉型推進路徑和重點
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環境管理轉型的核心是對總量控制——質量改善——風險防范三者目標導向關系的把握。在不同發展階段環境管理轉型的方向應積極調整。現階段轉型的重點是研究實施由污染控制向質量控制目標轉變的管理政策。
環境管理轉型具有復雜性與艱巨性，因此與我國管理體制改革一樣，并不是突變性的，而應是一種漸變式的改革。現階段積極推進環境管理轉型，要以轉型期我國面臨的主要經濟社會與環境問題為依據，把握環境管理轉型的核心與路線，創新環境管理思路。
環境管理轉型的核心是對總量控制——質量改善——風險防范三者目標導向關系的把握。以污染控制、質量改善和風險防范為目標的3種環境管理模式的選擇，取決于經濟發展水平、公眾環境意識和監督管理能力等因素。從中長期發展趨勢看，以總量控制為主要抓手的環境管理模式受經濟發展周期波動影響較大。在經濟高速發展的時期，以加大削減量為主的總量控制措施可能事倍功半。在經濟發展速度放緩、經濟發展動力機制深度調整期間，以遏制新增量為主的總量控制措施可能會與形勢匹配度不高。
基于改善環境質量、滿足人體健康需求的環境管理方式，具有長期性、根本性，并與公眾切身感受關聯較大，較能體現控源減排的效率和效果。我國經濟發展階段、環境形勢轉變將使總量——質量——風險互動關系有所變化。因此，環境管理轉型首先要解決的是明確轉型時期3個目標導向的優先序。
環境管理在不同發展階段轉型的方向應積極調整。總體來看，我國在不同階段和不同區域選擇了多維的環境管理模式。“十二五”時期，我國采取的仍主要是污染控制管理模式，并處于向環境質量與風險方法目標管理模式過渡時期。PM2.5環境質量標準出臺反映了這種趨勢。
“十三五”時期，將是我國實施總量控制與質量改善雙重約束目標控制期。在工業化、城鎮化壓力未完全解決階段，治污減排仍是環境保護的重點，短期內不能弱化，與風險防范一并作為環保兩大抓手。環境質量作為目標指向，有可能建立總量與質量雙重約束的考核機制。
“十三五”以后，經濟結構若能成功轉型，經濟增長與原材料消費逐步“脫鉤”，環境壓力有可能逐步減輕。常規污染物總量控制的必要性將有所降低。基于人體健康和生態系統平衡的環境質量導向預期將成為環境保護工作根本的出發點。
如果僅考慮占主導地位的管理模式，從污染控制到質量改善，可能需要10～15年的時間。之后，我國可能更多地關注控制環境風險，以保護人體健康和生態系統完整性為主要導向。
現階段環境管理轉型的重點是研究實施由污染控制向質量控制目標轉變的管理政策，提升環境質量目標地位。以環境質量控制為目標機制是環境管理轉型的方向與必然趨勢。當前，我國應盡早啟動環境質量改善的儲備性政策研究。進一步研究建立污染控制、風險防范與環境質量改善的響應關系。從改善環境質量的角度，合理確定污染減排類型、目標和減排幅度。盡早研究制定基于環境質量改善目標的環境管理策略，推動污染減排和環境風險管理的同時應更多地考慮環境質量改善導向，形成以環境質量倒逼總量減排、以總量減排倒逼經濟轉型的聯合驅動機制。
“十二五”時期，應加快包括PM2.5在內的環境質量評價與考核體系建設，進一步完善并逐步建立“污染物排放總量控制——質量改善”的雙控制度。
采取有效措施推動環境管理戰略轉型
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環境管理的思路和意識要積極轉型，加快開展以環境質量為目標導向的環境管理政策儲備，提升環境管理的社會驅動力，逐步重構以環境質量為導向的環境管理體制機制。
應采取以下措施推動環境管理戰略轉型:
環境管理的思路和意識要積極轉型。創新理念才能推動管理轉型。管理者應審時度勢，及時把單一的污染控制管理思路調整到環境質量與污染減排管理雙重控制，調整到“十三五”及中長期環境質量改善、人體環境健康與生態系統平衡目標管理上來。
一要深刻認識到經濟社會問題轉型、環境問題轉型所帶來的污染控制、質量改善和風險防范3個目標導向的變化，提早調整戰略思路和視角，主動謀劃基于環境質量改善的污染控制、風險防范等管理的政策機制。
二要深刻認識到社會輿論、公眾環境訴求對環境保護工作的影響，增強環境風險高發引發社會不穩定的憂患意識，將公眾環境質量改善等需求預期作為審視我國環境管理模式的基本依據。
三要切實理解基本的環境質量是一種公共產品、是政府必須提供的公共服務，將維護環境質量作為城市發展的底線。
四要清醒認識到，以環境質量控制為目標的環境管理轉型存在巨大的難度，并非一蹴而就。而是要有的放矢，提早研究我國環境質量的階段需求預期，制定在經濟技術可行下的環境質量改善預期性目標，穩步推進基于環境質量改善、保障人體健康的環境管理政策機制。
加快開展以環境質量為目標導向的環境管理政策儲備。一是優化行政管理效能，在地方政府政績考核指標中增加環境質量指標。增強環境質量考核的能力與條件，突破環境質量考核的瓶頸，探索建立環境質量考核的校核制度。把環境質量納入考核范圍，大幅度增加質量目標的內容，將環境受益人口、健康河流長度、呼吸新鮮空氣等以人為本、形象化指標納入指標體系，重點解決污染減排和環境質量之間的掛鉤問題。
二是儲備環境質量管理政策制度。以環境質量為基準研究制定污染排放標準，研究重金屬、持久性有機物、PM2.5等與環境健康密切相關的污染物的管理政策。按照環境質量改善的客觀規律，逐步實施按要素的系統管理，顯著提升清潔而安全水體、清潔空氣、保護與恢復土地、生物多樣性與生態系統四大目標導向的層次。研究以環境質量改善目標導向的分區分類管理政策。鼓勵各地方根據自身環境狀況和突出環境問題，制定地方排污標準，實施特別排放限值進行嚴格管控。
三是提升環境管理的社會驅動力。完善社會監督機制，建立有效的環境信息公開制度，促進環境保護領域社會組織的發展，構建全民參與的社會行動體系。環評報告書、排污許可證、企業環境監測監察、“三同時”驗收等必要的環境信息應全部向公眾公開。鼓勵建立企業環境信用評價體系，引導公眾對企業環境行為進行監督，促使企業將保護環境作為自身社會形象和產品競爭力的重要部分。
四是夯實環境管理轉型的環境科技理論研究。開展總量控制與環境質量改善之間的關系研究，探索流域水污染治理技術、水環境管理技術、區域大氣復合污染的作用機理和區域大氣污染聯防聯控技術，研究影響人體健康的重大環境問題的復合生態毒理效應及控制削減技術。
逐步重構以環境質量為導向的環境管理體制機制。環境管理轉型應順應國家經濟社會改革趨勢，尋求不同管理模式與變革的契合點。要探索實行職能有機統一、權責清晰的大部門體制，強化環境資源統籌能力，重構碎片化的管治體系，改革環境管理的交叉錯位現象，夯實環境質量目標導向的資源保障基礎。
充分認識資源的統籌管理及其對環境質量改善的支撐作用，賦予環保部門改善環境質量的調控決策型權利，增強區域流域環境統籌協調和監督管理能力。加強部門政策聯動評估，提高公共管理政策、宏觀經濟政策、資源開發利用和保護政策、環境保護政策的協同性。建立健全監督地方政府履行環保責任的機制，實行環境保護目標責任制和考核評價、責任追究制度。
